Een specialist nodig? 030 – 272 45 00

Roozemond [+] De Haan in het nieuws

Advocaten Arjan de Haan en Jaap-Willem Roozemond staan meerdere zorgbedrijven bij in fraudezaken, ook De Zorgdrager

Zorgcowboys hebben vrij spel: toezicht door gemeenten schiet tekort

16 december 2019

In: R+DH in de Media

#PGB#PGB-Fraude

Gemeenten worstelen met het toezicht op zorgcowboys, blijkt uit een enquête van Follow the Money, Pointer en Reporter Radio. Aanbieders, die via de Wet maatschappelijke opvang (Wmo) of de Jeugdwet zorg leveren, krijgen nauwelijks inspecties. Als gemeenten wel onderzoek doen en besluiten te stoppen met een aanbieder, doen zij zelden aangifte. Zelfs bij duidelijke fraudesignalen is strafvervolging niet gegarandeerd. ‘Gemeenten hebben geen idee wat ze met een fraudesignaal moeten.’

Een bijdrage va ARJAN VAN DER LINDEN & JUDITH SPANJERS voor Follow the Money

DIT STUK IN 1 MINUUT

  • Het toezicht op de besteding van zorggeld staat vijf jaar na de overheveling naar de gemeenten nog altijd in de kinderschoenen. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten stelt dat slechts eenderde van de gemeenten een toezichthouder rechtmatigheid heeft aangewezen.
  • Onderzoek van Follow the Money in samenwerking met Pointer en Reporter Radio bevestigt dit beeld: controle op misbruik van zorggeld is onontgonnen terrein voor een groot aantal gemeenten.
  • Toezicht op zorgfraude is sinds de decentralisatie in 2015 krankzinnig ingewikkeld. Gemeenten richten het toezicht verschillend in, het aantal zorgaanbieders is explosief gestegen, en ze kunnen ook nog eens onder vier verschillende wetten leveren en declareren.
  • Als de ene gemeente een rood vlaggetje plaatst, verhuist een uitgekookte zorgcowboy simpelweg naar een andere gemeente of declareert onder een andere wet.
  • Bestuurskundige Menno Fenger vergelijkt het gebrek aan centrale sturing met de aanpak van uitkeringsfraude, zo’n 25 jaar geleden: ‘Het duurde een jaar of vijftien voor het hoog op de agenda kwam te staan. In de zorg zie je hetzelfde gebeuren. Er gebeurt wel iets, maar het is nog niet op niveau.’
  • Gemeenten doen niet vaak aangifte tegen een malafide zorgaanbieder. Dat heeft toch weinig zin, want, zo zegt de gemeente Arnhem: ‘Uit ervaringen elders in het land is gebleken dat het ingewikkeld is om geld terug te vorderen.’

Als de telefoon gaat, is Riks eerste gedachte: hier heb ik geen tijd voor. Toch pakt hij op: hij is de enige ambtenaar van de gemeente die controleert of zorggeld goed besteed wordt. Ieder telefoontje kan een serieuze melding zijn. Dat geldt ook voor deze beller: een wanhopige cliënt heeft net ontdekt dat hij veel minder begeleiding krijgt dan de afgesproken zes uur per week. Soms helpt iemand hem met opruimen of gaat iemand mee naar de huisarts. Soms ziet hij weken niemand. De dagbesteding van zijn zorgaanbieder bestaat uit koffiedrinken. Voor zijn verwaarloosde kamerwoning, die hij via de aanbieder huurt, betaalt hij flink. ‘Dit kan toch niet zomaar?,’ vraagt hij. ‘Ze krijgen flink betaald, maar wij krijgen weinig zorg, dat is toch fraude? U moet hier echt wat aan doen!”

Zulke verhalen klinken Rik bekend in de oren: hij heeft eerder klachten over dit zorgbedrijf gekregen. Vanwege tijdgebrek kon hij fraude lastig bewijzen. Nu zit hij net zo krap in zijn tijd en middelen. ‘Ik ga mijn best doen,’ antwoordt hij, ‘maar ik kan niets beloven.’

Deze situatie is echt, en Rik ook, hoewel hij hier anoniem blijft. Tweederde van de Nederlandse gemeenten beschikt niet eens over een Rik, stelt de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG): slechts 120 van de 355 gemeenten heeft een toezichthouder rechtmatigheid.

Elke gemeente heeft inmiddels een Wmo-toezichthouder, meldde minister Hugo de Jonge een maand geleden aan de Tweede Kamer. Dat wil echter niet zeggen dat deze toezichthouder ook onderzoekt of zorgaanbieders misbruik maken van zorggeld. Follow the Money wilde weten hoe het is gesteld met dit toezicht op de rechtmatigheid. Hoe goed controleren gemeenten zorgaanbieders? Daar zijn ze immers toe verplicht. Uit navraag blijkt dat de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) niet specifiek heeft onderzocht of dit toezicht geregeld is.

Follow the Money zette samen met Pointer en Reporter Radio (KRO-NCRV) een enquête uit onder twintig grote, twintig kleine en twintig middelgrote Nederlandse gemeenten. Tot nu toe vulden 31 van de zestig gemeenten de enquête in. De rest heeft te kennen gegeven niet mee te willen werken of heeft nog niet gereageerd. Deze gemeenten hebben we gevraagd alsnog te antwoorden op onze vragen. Een complete analyse van de resultaten van de enquête zullen we later in een apart artikel behandelen. In dit artikel benoemen we wel alvast enkele opvallende resultaten uit de eerste reacties.

Slechts een handjevol van de ondervraagde gemeenten had vanaf de start van de nieuwe zorgtaken in 2015 een toezichthouder rechtmatigheid. Die controle had de eerste jaren simpelweg geen prioriteit, laat een aantal weten. Rechtmatigheidsonderzoeken zijn arbeidsintensief en vragen veel kennis van de toezichthouder. Kleine gemeenten hebben veelal geen eigen toezichthouder, maar besteden het uit aan buurgemeenten of regiogemeenten. In grotere gemeenten als ‘s-Hertogenbosch en Haarlemmermeer gaan pas in 2020 de eerste toezichthouders aan het werk.

1,8 uur toezicht per week

Opvallend was dat Ameland antwoordde voor 0,05 fte een toezichthouder in te zetten. Dat is omgerekend nog geen twee uur per week. Het kleine Ameland heeft dan ook weinig zorgaanbieders: tien zijn er gecontracteerd. Verder biedt een aantal particulieren hulp via pgb.

Rotterdam heeft van alle gemeenten die reageerden de meeste toezichthouders rechtmatigheid aangesteld: 10 fte. De gemeente Tilburg staat met 6,25 fte op de tweede plek. Deze worden voor de analyse van jaarrekeningen en administratie ondersteund door specialisten van de afdeling Planning en Control van de gemeente. In totaal houden zij toezicht op 243 gecontracteerde zorgaanbieders en 1409 aanbieders, die zorg verlenen via een persoonsgebonden budget.

Sinds 2018 stelde Tilburg veertien rechtmatigheidsonderzoeken in. Vijf zorgaanbieders stopten uiteindelijk. ‘Vier stopten op last van de toezichthouder, één ging failliet. Voor de zorg zelf heeft een faillissement, een door de aanbieder genomen besluit om te stoppen of het stoppen in opdracht van de toezichthouder uiteindelijk hetzelfde effect. Dat is dat de zorg stopt. Met het stopzetten van de zorg vanuit onze rol als toezichthouder willen we als gemeente ook een belangrijk signaal afgeven. Kwalitatief slechte zorg of onrechtmatig bestede gelden zijn voor ons onacceptabel,’ zegt de woordvoerder van de gemeente. Aangifte deed Tilburg niet. Wel is er één keer een schikking getroffen met een zorgbedrijf.

Tilburg verwacht dat er komende jaren nog meer toezichthouders bijkomen voor de regiogemeenten. Daarnaast ligt er een collegevoorstel om in 2021 nog twee fte voor Tilburg zelf aan te kunnen nemen.

ZESDUIZEND ZORGAANBIEDERS CONTROLEREN

Sinds 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor het toezicht op de kwaliteit en de rechtmatigheid van de geleverde zorg via de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). In de Jeugdwet ligt de verantwoordelijkheid van de controle op de kwaliteit van de zorg bij de landelijke Inspectie IGJ. Gemeenten moeten controleren of jeugdhulpbedrijven geen fraude plegen. Het is volgens de Jeugdwet niet verplicht er een toezichthouder voor aan te wijzen, maar VNG raadt dit gemeenten wel aan. Arnhem, Eindhoven en Grave melden dat hun toezichthouder rechtmatigheid geen jeugdhulp controleert.

Het toezicht op de jeugdhulp is een uitdaging. In 2014 waren er nog 120 jeugdzorgaanbieders. Op dit moment schat de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) dat inmiddels zesduizend bedrijven jeugdhulp aanbieden. Een gigantische toename, en dat aantal valt wellicht nog hoger uit. Voor zorgaanbieders geldt namelijk geen meldplicht. ‘Nieuwe zorgaanbieders komen pas in beeld bij de inspectie als ze al enige, soms al langere tijd zorg leveren. Een aanpassing in de Jeugdwet, die volgend jaar gepland staat, verplicht nieuwe aanbieders zich vooraf te melden,’ zegt een woordvoerder van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd.

De landelijke inspectie is verantwoordelijk voor het toezicht op de kwaliteit van de jeugdhulp. De IGJ heeft 55 fte beschikbaar om de kwaliteit van de zesduizend zorgbedrijven te controleren. In 2018 bezocht de IGJ in de praktijk 293 jeugdhulpaanbieders. Dat aantal zegt echter niets over de effectiviteit van het inspectiewerk, benadrukt de woordvoerder van IGJ: ‘De aard van deze bezoeken verschilt per type aanbieder. Het is maatwerk. De effectiviteit van ons werk is niet meetbaar te maken in aantallen bezoeken per jaar.’

In Arnhem werd in 2017 de eerste toezichthouder rechtmatigheid aangesteld. De eerste twee jaar na de decentralisatie had de controle op frauderende aanbieders hier geen prioriteit. In totaal zijn hier op dit moment twee mensen voor 1,6 fte mee bezig. Arnhem heeft dus veel minder toezichthouders dan Tilburg, maar wel veel meer aanbieders. Van alle ondervraagde gemeenten sloot Arnhem met de meeste zorgaanbieders een contract af: 762 in totaal, waarvan 590 zorgbedrijven voor jeugdhulp. In de zoekmachine van de IGJ, waar alle inspectierapporten van jeugdhulpbedrijven te vinden zijn, heeft Follow the Money alle 590 bedrijven ingetikt. Over niet meer dan achttien zorgaanbieders verschijnt een inspectierapport.

De hoeveelheid bedrijven die toezichthouders bezoeken en onderzoeken, is dus niet groot. Deze kleine pakkans is Het JongerenNetwerk, dat in de regio Arnhem actief is, een doorn in het oog. Ervaringsdeskundige jongeren richtten deze vrijwilligersorganisatie in 2014 op, om jongeren wegwijs te maken in het zorgdoolhof, zeker met de decentralisatie op 1 januari 2015 in het vooruitzicht.

Malafide zorgaanbieders zijn op rooftocht en trekken van de ene naar de andere gemeente

Het JongerenNetwerk hoort veel schrijnende verhalen over zorgaanbieders die misbruik maken van kwetsbare jongeren. ‘Malafide zorgaanbieders zijn op rooftocht en trekken van de ene naar de andere gemeente,’ zegt Refik van Het JongerenNetwerk. Zijn collega Sjoerd vult aan: ‘Als een gemeente geen contract met ze wil of een contract met ze ontbindt dan kunnen ze altijd nog via persoonsgebonden budgetten ‘zorg’ blijven leveren.’

Volgens Het JongerenNetwerk is het van groot belang dat jeugdhulpaanbieders gecontroleerd worden. ‘De onzichtbaarheid van de hoeveelheid uren zorg die er daadwerkelijk geleverd worden, is in onze ogen een groot probleem in jeugdzorg,’ constateren de twee ervaringsdeskundigen. ‘Cliënten geven aan dat ze niet alle afgesproken uren zorg krijgen. Ze vertellen ons zelfs dat er zorgaanbieders zijn waar de begeleiding één keer in de twee weken een uurtje langs komt. Bij zorg in natura, dus bij een contract met een gemeente, zien cliënten geen rekening en hoeven zij ook geen uren af te tekenen, terwijl niet altijd alle zorg wordt geleverd. Daarbij hanteren zorgaanbieders een strategie om zo hoog mogelijke indicaties binnen te halen. Ze vragen cliënten bijvoorbeeld om zich drie dagen niet te wassen en bier te drinken voor aanvang van het indicatiegesprek. Deze jongeren zijn niet weerbaar en afhankelijk van een zorgaanbieder. Zij werken uit angst mee.’

Eén regio, veel verschillen

Een rondgang langs gemeenten in de regio Arnhem maakt duidelijk dat in één regio veel verschil is tussen gemeenten als het gaat om het toezicht op de rechtmatigheid bij jeugdhulpaanbieders. Zo hebben de gemeenten Duiven en Westervoort geen toezichthouder rechtmatigheid. Hier toetsen de gemeenteconsulenten Jeugd en Wmo elkaars toe- en afwijzingen op rechtmatigheid en controleren de gemeenten facturen. Doesburg heeft al langer een toezichthouder, maar die houdt zich vooral bezig met de Participatiewet en minder met zorgfraude. Overbetuwe heeft een andere manier gevonden om toezicht te houden op de rechtmatigheid. Deze gemeente huurt sinds 2017 een toezichthouder in. Ook huurt de gemeente een bureau in voor steekproeven. Zelf voert de gemeente periodiek controles op rechtmatigheid uit op de lopende processen.

 

“Als een gemeente een rood vlaggetje zet bij een zorgaanbieder, kan deze vervolgens gewoon onder een andere wet verder werken”
MENNO FENGER, BESTUURSKUNDIGE

 

Niet alleen richten gemeenten toezicht verschillend in, ook maken de vier verschillende zorgwetten waaronder aanbieders zorg kunnen leveren, het er niet eenvoudiger op. De Zorgverzekeringswet (Zvw), de Wet Langdurige Zorg (WLZ) de Wmo en de Jeugdwet gaan gepaard met drie verschillende toezichthouders: de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ), de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) en de gemeenten. De Inspectie van Justitie en Veiligheid (IJenV) en de IGJ zijn samen verantwoordelijk voor de kwaliteit van de forensische zorg. Dit is de zorg voor (ex)-gedetineerden en (ex)-tbs’ers. De NZa gaat hierbij over de rechtmatigheid. Bij de Zorgverzekeringswet en de Wet Langdurige Zorg spelen de zorgverzekeraars en de zorgkantoren ook een rol bij de controles op de declaraties.

Centrale sturing ontbreekt, meent bestuurskundige Menno Fenger. ‘Als een gemeente een rood vlaggetje zet bij een zorgaanbieder, kan deze vervolgens gewoon onder een andere wet verder werken, door bijvoorbeeld van de Wet maatschappelijke ondersteuning bijvoorbeeld over te stappen naar cliënten die gebruikmaken van de Wet Langdurige Zorg. Zo verdwijnt de gemeente uit beeld en krijg je als aanbieder met het zorgkantoor te maken. En dan kun je gewoon weer verder met zorg leveren.’

Hoewel, er ís toch centrale sturing? In 2016 is het Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ) opgericht om ervoor te zorgen dat alle meldingen over zorgfraude op één centraal punt terechtkomen. Dit lost volgens Fenger het probleem niet op. ‘Het IKZ is nog in ontwikkeling. Alle toezichthouders werken bij dit knooppunt samen, maar dat werkt nog maar mondjesmaat, ook doordat zij door de privacyregels geen informatie met elkaar mogen delen. Zorgverzekeraars mogen elkaar onderling waarschuwen voor zorgaanbieders, maar een zorgverzekeraar mag een gemeente niet informeren. Ik hoor nog weleens een verhaal dat een zorgverzekeraar telefonisch een tip geeft aan een gemeente, om zo via de achterdeur toch een waarschuwing te kunnen geven. Die samenwerking tussen de verschillende toezichthouders is dus op dit moment lastig uitvoerbaar.’

De gemeente Nijmegen geeft in onze enquête aan niet alleen toezicht te willen houden op het financiële aspect, maar ook op de kwaliteit. ‘Als er een probleem is met de kwaliteit van de zorg, gaat dat ook vaak gepaard met problemen met de rechtmatigheid. Het is mogelijk efficiënter om het toezicht bij één verantwoordelijke partij te houden. Daarnaast moet de IGJ het hele land bedienen en moeten wij als gemeente maar afwachten of er tijd is om in Nijmegen de komen controleren en handhaven,’ zegt de woordvoerder van de gemeente Nijmegen.

HOEVEEL PGB-AANBIEDERS? GEEN IDEE

Bijna geen enkele gemeente kan een exact getal aantal actieve pgb-aanbieders noemen. Meerdere gemeenten geven als reden dat ze deze informatie bij de Sociale Verzekeringsbank op moeten vragen. Dit omdat de betalingen van de persoonsgebonden budgetten via de Sociale Verzekeringsbank gaan. Het blijkt dat deze gegevens niet gemakkelijk opvraagbaar zijn of te matchen met gemeentelijke systemen. Dat is opmerkelijk, omdat gemeenten volgens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten wel toezicht moeten houden op zowel de kwaliteit als de rechtmatigheid van pgb’s.

‘Hoewel de wetgever het beheer en de regie grotendeels bij de pgb-houder legt, heeft de Wmo-toezichthouder de taak erop toe te zien dat de ondersteuning veilig, doeltreffend en cliëntgericht is. De gemeente moet bijvoorbeeld checken of de cliënt de zorg krijgt die is afgesproken, of de ondersteuning bijdraagt aan het doel waarvoor de voorziening is verstrekt en of de budgethouder voldoende toeziet op de kwaliteit en veiligheid’, aldus de woordvoerder van VNG.

Niet alle gemeenten doen dit. Volgens de gemeente Arnhem is de inwoner met het persoonsgebonden budget zelf verantwoordelijk voor de beoordeling van de kwaliteit van de aanbieder. ‘De pgb-houder kiest zelf de aanbieder en maakt zelf de afspraken. Hierdoor is de pgb-houder opdrachtgever en werkgever voor de door hem ingehuurde ondersteuning,’ zegt de woordvoerder van de gemeente.

Arnhem houdt ook geen toezicht op de rechtmatigheid van pgb’s. ‘De toezichthouders zijn hier wel bevoegd voor, maar wij leggen de prioriteit op het toezicht bij de gecontracteerde aanbieders. Daarnaast beoordelen we aan de voorkant kritisch of een pgb aan een cliënt wordt verstrekt.’

Zaanstad en Almere controleren de rechtmatigheid van pgb’s alleen als er signalen over een aanbieder binnenkomen. Deze gemeenten zeggen niet alleen meer tijd te willen hebben als toezichthouder, maar ook meer kennis en capaciteit op de afdeling. De gemeente Zaanstad heeft met 298 zorgaanbieders een contract gesloten. Daarnaast zijn er 596 cliënten die zorg krijgen bij 441 pgb-aanbieders. In totaal zijn er sinds 2016 twee toezichthouders die de rechtmatigheid van de zorg controleren. Zij hebben de afgelopen jaren 37 onderzoeken gedaan naar zorgaanbieders. In totaal verlengde de gemeente zes contracten niet en zijn er twintig cliënten weggehaald bij een pgb-aanbieder.

De gemeente Zaanstad wil graag extra capaciteit en meer specifieke financiële en juridische kennis. ‘Bij het toezicht hebben wij vaak te maken met geld en geldstromen. Het is voor gemeenten nieuw om bij een opsporingsonderzoek de administratie en boekhouding te beoordelen van een zorgbedrijf. Wij hebben hiervoor meer kennis nodig door opleiding en inhuur van expertise. We hebben ook juridische ondersteuning nodig om de juiste aanpak te bepalen. De onderzoeken zijn complexer dan we gewend waren bij het toezicht op de Participatiewet (bijstand). Het is lastig om al deze kennis te hebben met twee toezichthouders,’ zegt de woordvoerder van de gemeente Zaanstad.

De gemeente Almere wil dat er behalve tijd, ook meer prioriteit wordt gegeven aan het toezicht op fraude. In Almere is 1,5 fte beschikbaar om toezicht te houden op zo’n honderd gecontracteerde zorgbedrijven en vijftig pgb-aanbieders. Deze toezichthouders controleren niet alleen op rechtmatigheid, maar ook op de kwaliteit van de zorg.

Follow the Money legde de voorlopige resultaten van onze enquête voor aan een aantal deskundigen. Zij beamen dat gemeenten het toezicht op malafide zorgaanbieders na vijf jaar nog altijd niet op orde hebben, en dat zorgcowboys gebruikmaken van het gebrekkige toezicht op de zorg. ‘Als er een fraudesignaal binnenkomt, hebben gemeenten geen idee wat ze ermee aan moeten,’ stelt bestuurskundige Menno Fenger van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Hij vindt het hoog tijd dat er in elke regio fraude-expertisecentra komen. ‘Nu kijken gemeenten vooral nog naar de kwaliteit van de geleverde zorg. Het financiële toezicht staat niet hoog op de agenda bij gemeenten.’ Dit komt omdat het toezicht op de zorg onontgonnen terrein is voor gemeenten, vergelijkbaar met de aanpak van uitkeringsfraude zo’n 25 jaar geleden. ‘Bij uitkeringsfraude heeft het een jaar of vijftien geduurd voordat het hoog op de agenda kwam te staan. In de zorg zie je hetzelfde gebeuren. We zitten nu nog in het beginstadium. Er gebeurt wel iets, maar het is nog niet op niveau. Dat komt vooral door onwetendheid.’

Dweilen met de kraan open

Tot zorgfraude hoger op de agenda komt te staan, is het dweilen met de kraan open, vinden de tien toezichthouders die Follow the Money sprak. Dat hun gemeente überhaupt een toezichthouder heeft aangesteld, is al reden voor blijdschap. Dat betekent niet dat zij hun werk allemaal naar behoren kunnen doen: ‘Effectief is er nog niet veel gebeurd aan toezicht, laat staan dat we onze rol als toezichthouder kunnen uitoefenen. Eind 2018 ben ik als eerste toezichthouder begonnen bij mijn gemeente, terwijl de zorg al in 2015 van het Rijk naar de gemeente is overgeheveld. Vijf jaar later is de gemeente nog steeds beleid aan het optuigen en verbeteren zodat wij ons werk goed kunnen doen. Het is van belang dat er bijvoorbeeld duidelijke afspraken worden gemaakt over de te leveren zorg, anders wordt het voor ons lastig om te handhaven.’ zegt een toezichthouder uit het een middelgrote gemeente in het zuiden van het land.

Een toezichthouder van een middelgrote gemeente uit het noorden van het land mag helemaal geen toezicht houden op de zorg. ‘Onze gemeente koopt de wettelijke verplichting af door een bureau in te huren voor een aantal uren om toezicht te houden op de rechtmatigheid. Contractmanagement en handhaving zijn het bij ons ook niet eens over hoe we zaken moeten aanpakken.’

Arnt Mein is lector Legal Management aan de Hogeschool van Amsterdam. Hij deed drie jaar geleden samen met Heinrich Winter, hoogleraar bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen, onderzoek naar het toezicht van gemeenten op de Wmo-zorg. De conclusie van hun onderzoek was dat gemeenten nog nauwelijks beleid hadden gemaakt op de handhaving in het sociale domein.

 

“Het is klaar met pionieren. Het toezicht moet echt professioneler”
ARNT MEIN, LECTOR LEGAL MANAGEMENT

Volgens Mein staat het gemeentelijk toezicht nog steeds in de kinderschoenen. ‘Het is klaar met pionieren. Het toezicht moet echt professioneler’, stelt hij. Toezicht en handhaving is een moeilijk onderwerp voor gemeenten. ‘Als wethouder maak je je er niet geliefd mee. Het kost tijd en energie. Het is moeilijk om een zaak rond te krijgen en het roept weerstand op. Dit geldt zeker voor kleinere gemeenten,’ zegt Mein.

Toezichthouders merken in hun dagelijks werk dat wethouders niet door durven te pakken. ‘De politiek is het probleem. Ze willen al die commotie van een onderzoek niet. Op het moment dat je een grote zorgverlener aanpakt, gaan raadsleden vragen stellen. Een wethouder zit niet te wachten op negatieve publiciteit,’ zegt een toezichthouder uit het midden van het land.

Als de politiek geen stappen vooruit maakt in de aanpak van zorgfraude, raakt de toezichthouder op achterstand. Zorgaanbieders die kwaad willen, verzinnen telkens weer nieuwe trucjes. ‘Ik heb beperkte middelen en ben maar alleen. Dan begin je al op achterstand. Ik zie dat malafide zorgaanbieders de samenwerking met andere partijen niet schuwen.’ Deze zorgaanbieders gebruiken bijvoorbeeld dubieuze cliëntvertegenwoordigers om een pgb mogelijk te maken voor mensen die daar eigenlijk niet voor in aanmerking komen. ‘Die cliëntvertegenwoordiger handelt uit naam van de cliënt, maar schermt die tegelijkertijd handig af van de gemeente. Als er zo met de zorgaanbieder onder één hoedje wordt gespeeld dan is daar lastig doorheen te komen’, zegt de toezichthouder uit het zuiden.

Hij vervolgt zijn verhaal: ‘Extra wrang is dat de meest kwetsbare cliënten hiervoor gebruikt worden. Deze mensen zijn door hun complexe problematiek en beperkte capaciteiten gemakkelijk binnen te hengelen én ze zijn binnen korte tijd afhankelijk van zo’n aanbieder. Ze zijn ook gemakkelijk tevreden te houden, zelfs met slechte zorg. Of ze worden geïntimideerd door de aanbieder. Hierdoor bedenkt de cliënt zich wel tweemaal voordat hij de gemeente opzoekt met klachten.’

Krankzinnig ingewikkeld

Volgens Fenger is de aanpak van zorgfraude ‘krankzinnig’ ingewikkeld. ‘Niet alleen omdat je te maken hebt met ingewikkelde bedrijfsconstructies. Vooral ook omdat gemeenten bij uitkeringsfraude gewend zijn om de burger aan te pakken, terwijl de daders in de zorg vooral de zorgaanbieders zijn. Dat betekent dat je met een heel ander instrumentarium moet werken. Nu is alles gericht op het individu, maar het aanpakken van zorgaanbieders is veel ingewikkelder. Een individuele burger verzet zich minder en zal eerder bekennen. Zorgbedrijven zullen advocaten inzetten en zich gaan verweren. Daar moet je als gemeente op ingericht zijn.’

Daarbij kan het gebeuren dat de ene gemeente een onderzoek van een andere doorkruist. ‘Het is gebeurd dat een Wmo-consulent van een andere gemeente ging bellen met een zorgaanbieder, waardoor mijn onderzoek in duigen viel. Dan kan ik niets meer doen. Als toezichthouder weet ik hoe je een onderzoek opzet en hoe je planmatig te werk moet gaan. Het is dan niet fijn als een Wmo-consulent zonder toezichtskennis zich erin mengt’, zegt een toezichthouder.

Ook in het voorkomen van zorgfraude valt nog de nodige winst te behalen. Daar komen de wijkteams om de hoek kijken, als het aan de gemeente Zaanstad ligt. ‘Begrijpelijkerwijs richten deze teams zich op de ondersteuning die een inwoner nodig heeft,’ zegt de woordvoerder. ‘Wij hopen vanuit toezicht dat zij ook alerter zijn op fraudesignalen. Dat ze goed doorvragen op de rol en de bedoelingen van de cliëntvertegenwoordigers bijvoorbeeld. Nu signaleren we het vaak te laat.’

Van de 37 rechtmatigheidsonderzoeken die de gemeente Zaanstad in de afgelopen vijf jaar uitvoerde, mondde er eentje uit in een aangifte. Dat was tegen het bedrijf RegioZorgWest, dat in Tilburg onder de naam RegioZorgZuid opereerde. Het Openbaar Ministerie verdenkt de bestuurders van deze twee bedrijven van fraude met persoonsgebonden budgetten, voor 4 miljoen euro. Het vermoeden is dat de bestuurders sinds 2012 voor tientallen jongeren meer zorg declareerden dan in werkelijkheid werd gegeven. Ook zouden pgb’s gebruikt zijn voor zaken die niets met zorg te maken hebben, zoals boodschappen en de huur van huisvesting voor cliënten. In januari komt de zaak voor de rechter.

De toezichthouders maken er een potje van door onduidelijke wetgeving en vervolgens wordt de bestuurders ten onrechte een verwijt gemaakt

R+DH Advocaten

Arjan de Haan en Jaap-Willem Roozemond zijn de advocaten van RegioZorgWest en RegioZorgZuid. Zij geven aan dat het strafonderzoek tegen RegioZorgZuid is geseponeerd. ‘Ook de aangifte van de gemeente is niet verder in behandeling genomen, omdat de gemeente haar verwijten onvoldoende concreet kon maken en er geen strafbare handelingen konden worden vastgesteld. Het OM verlegde vervolgens haar onderzoek naar de WLZ-zorg. Daarbij kwam het OM op basis van een onderzoek naar geleverde uren tot de conclusie dat er bij RegioZorgZuid meer zorg was geleverd dan waarvoor de budgethouders recht op zouden hebben en was gedeclareerd. Bij RegioZorgWest zou er minder zorg zijn geleverd dan waarop de budgethouders recht zouden hebben. Dit is frappant, omdat beide instellingen op dezelfde wijze werkten. Het toont ook meteen het manco aan indien de wetgever toestaat met vaste maandbedragen te werken, maar de recherche zich richt op de uren. De toezichthouders maken er een potje van door onduidelijke wetgeving en vervolgens wordt de bestuurders ten onrechte een verwijt gemaakt.’

De gemeente Zaanstad spande zelf nooit rechtszaken aan, net als de gemeente Arnhem. Arnhem kiest liever voor een cliëntenstop of het beëindigen van een contract. Dat laatste kan pas als het bedrijf zo vaak als passend is de kans heeft gekregen zich te verbeteren via meerdere hersteltermijnen. Dat kan soms jaren duren. Arnhem legde dit jaar acht bedrijven een cliëntenstop op. Bij vijf zorgbedrijven stopt het contract op 1 januari 2020.

De gemeente Arnhem is terughoudend met het aanspannen van een rechtszaak tegen zorgcowboys. ‘Dit omdat uit ervaringen elders in het land is gebleken dat het ingewikkeld is om geld terug te vorderen,’ zegt de woordvoerder van de gemeente.

Fluiten naar 1,8 miljoen

Arnhem doelt hierbij onder andere op de rechtszaak die de gemeente Nijmegen heeft aangespannen tegen de Rigtergroep. De gemeente Nijmegen eiste 1,8 miljoen euro aan zorggeld terug van deze zorgaanbieder, maar uit het tussenvonnis van de rechtbank blijkt dat Nijmegen kan fluiten naar dit geld, ook omdat dit bedrijf failliet ging. Daarnaast kost het veel tijd en geld om een zorgaanbieder voor de rechter te dagen. Deze rechtszaak loopt inmiddels alweer meer dan twee jaar. In eerste instantie besloot de rechtbank dat Nijmegen onvoldoende aannemelijk kon maken dat Rigter fraude had gepleegd. In een later tussenvonnis stelde de rechter vast dat Nijmegen alsnog had aangetoond dat er sprake was van fraude of misbruik van zorggeld. Rigtergroep heeft van de rechter tijd gekregen om tegenbewijs in te dienen. In januari wordt de zaak vervolgd.

Volgens de advocaten van Rigtergroep heeft het bedrijf aan de gemeente Nijmegen voorgesteld om afspraken te maken over de controle op de zorg.  ‘Dit heeft de gemeente Nijmegen geweigerd. De gemeente heeft simpelweg gezegd dat ze niet wilde overleggen met de zorgaanbieder omdat de budgethouder verantwoordelijk is bij een persoonsgebonden budget. Een paar jaar later heeft de gemeente Nijmegen ineens allerlei verwijten aan het adres van Rigtergroep,’ zegt advocaat Jaap-Willem Roozemond.

De advocaten stellen dat Nijmegen slechts vier dossiers van de in totaal 150 budgethouders heeft geselecteerd. ‘Gebreken, die in elke onderneming voorkomen, zijn hierbij verheven tot fraude. Dit terwijl de gemeente Nijmegen niet eens goed beleid had vastgesteld over de te leveren zorg,’ aldus Roozemond.  ‘De gemeente ging uit van zorguren. Dit strookt niet met de praktijk en met haar eigen beleid. Rigter bood 24-uurszorg en daarbij waren vaste maandbedragen gewoon toegestaan. 24-uurszorg is niet alleen zorg als er sprake is van een contactmoment,’ zegt advocaat Arjan de Haan.

Het Openbaar Ministerie heeft inmiddels ook een strafrechtelijk onderzoek naar de Rigtergroep gestart. Twee jaar na het faillissement van Rigter zijn vorige maand drie verdachten aangehouden. Zij worden verdacht van valsheid in geschrifte, het vervalsen van documenten en verduistering in dienstbetrekking. Het is niet bekend wanneer de zaak voor de rechter komt.

Advocaat Roozemond: ‘De gemeente heeft de politie aangespoord om onderzoek te doen naar dossiers die door een faillissement niet meer door de rechter konden worden beoordeeld. Daarbij werden dezelfde verkeerde begrippen gehanteerd over wat 24-uurszorg inhoudt. Aan alle kanten is de gemeente Nijmegen te kort geschoten over de rug van veel mensen heen, die daardoor aan de grond zijn geraakt.’

De gemeente Nijmegen wil niet reageren op de zaak, omdat de de zaak onder de rechter is.

De eigenaren van Rigter hadden ook een zusterbedrijf in Arnhem, Rigterzorg. Arnhem heeft bij dit bedrijf na inspecties meerdere verbetertermijnen gesteld en stelde uiteindelijk een cliëntenstop in. Arnhem spande geen rechtszaak aan tegen Rigterzorg. Roozemond zegt dat Rigterzorg uiteindelijk voldeed aan de verbeterpunten van de gemeente, maar dat dit ‘mosterd na de maaltijd was gezien de onterechte beeldvorming die toen al was ontstaan.’

DE ZORGDRAGER-ZAAK

Arnhem deed in totaal twee keer aangifte tegen een andere zorgaanbieder: De Zorgdrager. De gemeente Arnhem kreeg in 2017 volgens de woordvoerder van de gemeente ernstige signalen binnen over deze pgb-aanbieder. Hier waren 43 cliënten in zorg, zoals licht verstandelijk beperkten, jongeren met psychiatrische problemen, ex-verslaafden en tienermoeders. De fraudesignalen kwamen van cliënten die er in zorg waren en van sociale wijkteams die cliënten doorverwijzen naar zorgaanbieders. De Zorgdrager zou volgens cliënten niet alle uren zorg geleverd hebben. De gemeente Arnhem besloot net als zorgkantoren Menzis en VGZ de betalingen aan het bedrijf stop te zetten. Menzis stopte de zorg omdat er zware vermoedens van fraude waren. VGZ concludeert na onderzoek dat De Zorgdrager structureel urenverantwoordingen heeft opgehoogd en op deze manier meer uren zorg heeft gefactureerd dan feitelijk geleverd.

De gemeente deed in 2017 en in 2018 aangifte tegen het bedrijf. Navraag bij de politie en het Openbaar Ministerie leert dat die aangifte niet uitmondt in een strafrechtelijke vervolging. ‘In deze zaak bleek het niet mogelijk om vast te stellen wat er precies is gebeurd en in hoeverre cliënten zijn benadeeld. Daarom kon niet worden vastgesteld in hoeverre een strafrechtelijk onderzoek tot een succesvolle vervolging zou kunnen leiden. Politie en OM hebben daarom besloten geen verder onderzoek te doen,’ zegt de woordvoerder van de politie namens beide partijen.

De Zorgdrager ging in 2017 failliet. Uit de verslagen blijkt dat de curator het aannemelijk acht dat het faillissement is veroorzaakt door de handelswijze van de bestuurder. De jaarlijkse omzet van het bedrijf was zo’n 1,2 miljoen euro. Jaarrekeningen zijn niet gedeponeerd. Alleen van 2014 is een summiere jaarrekening terug te vinden. In de faillissementsverslagen is verder te lezen dat de eigenaar van De Zorgdrager een Maserati Ghibli SO4 leaste.

Perry Telgt was eigenaar van de Zorgdrager. Hij zegt dat medewerkers achter zijn rug om een spelletje met hem hebben gespeeld. ‘Dit begon nadat ik de Maserati had gekocht. Ik heb de 1600 euro per maand voor deze auto privé betaald. Daarvoor had ik een BMW die nog duurder was dan de Maserati en toen zat ik nog niet in de zorg. Auto’s zijn mijn hobby. Ik heb die zorguren niet in eigen zak gestoken. Mijn personeel werd bovengemiddeld betaald en ik stond dag en nacht klaar voor de cliënten. De zorgkantoren hebben alle betalingen ineens stopgezet zonder dat ik er ooit een verklaring voor heb gekregen.’ Hij kan niet verklaren waarom de jaarrekeningen niet terug te vinden zijn. ‘Die liggen allemaal bij de curator en de accountant.’

Hij zegt blij te zijn dat het OM hem niet strafrechtelijk vervolgt. ‘Ik had ook niet anders verwacht. Er klopt niets van deze zaak. Ik leverde 24-uurszorg. Dat is een zorgpakket. Al had ik één uur in de week zorg geleverd, dan was ik nog niet strafbaar geweest. Niet alleen de uren geleverde zorg moet je rekenen, maar ook de rest van de kosten die bij 24-uurszorg horen. Daar wordt aan voorbij gegaan. Veel zorgbedrijven lopen daar tegenaan,’ zegt Telgt.

Curator Piet Gunning deed onderzoek naar deze zaak. Ook hij heeft besloten de zaak niet voor de rechter te brengen. ‘De Zorgdrager is een lastig en ingewikkeld dossier. Ik heb signalen van fraude geconstateerd. Of het ook fraude ís, moet een strafrechter of een civiele rechter bepalen. Het Openbaar Ministerie gaat er geen zaak van maken en ik kan het ook niet doen. Wij worden als curatoren geacht fraude te bestrijden, maar ik heb er geen budget voor. Ik heb nu al een tekort van 60.000 euro in deze zaak en ik ga er niet nog meer geld op toeleggen. Zorgkantoren en zorgverzekeraars gooien de geldkraan dicht als ze een vermoeden van fraude hebben, ook als er nog zorg wordt geleverd voor de overdracht van cliënten. De Sociale Verzekeringsbank werpt allerlei barrières op om geld te kunnen innen. Als curator sta je de troep van anderen op te ruimen, helemaal voor noppes. Dat vind ik zorgelijk. Je kunt een zaak hierdoor niet doorzetten. Het heeft ook vaak geen zin, omdat je van een kale kip niet kunt plukken. Het geeft een gevoel van onbehagen en onmacht. Als curator word je er moedeloos van.’

Advocaten Arjan de Haan en Jaap-Willem Roozemond staan meerdere zorgbedrijven bij in fraudezaken, ook De Zorgdrager. Zij kunnen de reactie van de curator niet plaatsen. ‘Het OM heeft gesteld dat het niet gaat vervolgen. Dat zouden ze wel doen als er sprake zou zijn van fraude. Perry Telgt is dan ook vrijgepleit van fraude. De curator heeft daar geen argumenten tegenin gebracht.’

‘Zorgfraude is kennelijk niet belangrijk genoeg’

Harrie Verbon is emeritus hoogleraar Openbare Financiën aan Tilburg University en volgt het zorgfraudedossier inmiddels een paar jaar. Hij vindt het schokkend dat zaken tegen zorgaanbieders zo lang duren en dat het Openbaar Ministerie niet altijd onderzoek doet als er duidelijke fraudesignalen zijn. ‘Fraude in de zorg is kennelijk niet belangrijk genoeg. Je kunt er gewoon mee wegkomen.’

Ook de omgekeerde bewijslast vindt Verbon op zijn zachtst gezegd vreemd. ‘Het bewijs voor onrechtmatig gedrag van een zorgaanbieder moet zo waterdicht zijn dat het vrijwel onmogelijk is daaraan te voldoen. Eigenlijk zou er zorgrechtspraak moeten zijn, zoals bij een militaire rechtbank, met gespecialiseerde rechters die in de bewijsvoering meer rekening houden met de specifieke kenmerken van de zorg. Het ligt voor de hand dat de bewijslast bij de zorgaanbieder en niet bij de gemeenten hoort te liggen. Bij vermoedens van onrechtmatigheden zou de zorgaanbieder overtuigend moeten aantonen dat de kwaliteit van zijn werk in orde was,’ zegt Verbon.

Gemeenten moeten duidelijke afspraken maken over hoeveel en welke zorg geleverd wordt. Tot op het niveau van: ik zet je vier keer per dag op de wc

Bestuurskundige Menno Fenger vindt dat gemeenteraden beter moeten beseffen dat zij een belangrijke rol hebben, die ze vervolgens veel beter moeten oppakken. ‘Dan moeten gemeenten de afspraken over hoeveel en welke zorg geleverd wordt duidelijker op papier zetten. Tot op het niveau van: we gaan vier keer per week wandelen, ik zet je vier keer per dag op de wc, we hebben vijf individuele gesprekken in de week. Dat gebeurt nu niet, maar het is wel nodig om duidelijke verwachtingen te scheppen bij een cliënt en diens familie. Dan weten ze ook wanneer ze aan de bel moeten trekken als de afgesproken zorg niet is geleverd. Dat geldt ook voor 24-uurszorg, zoals beschermd wonen. Daar wordt het meeste geld verdiend. Als ik beschikkingen lees waarin gemeenten bepalen welke zorg een cliënt krijgt, kun je van cliënten niet verwachten dat ze weten waar ze recht op hebben. Zo kun je als toezichthouder ook lastig bewijzen wat er geleverd had moeten worden.’

Almelo timmert het toezicht dicht

Dit voorjaar besloot de gemeente Arnhem om de regels aan de voorkant aan te scherpen. Tot nu toe waren er nog nauwelijks kwaliteitseisen. Bedrijven die per 1 juli 2020 zorg willen bieden in Arnhem, ondergaan een strengere controle bij de inschrijving. Elk jaar onderzoekt de gemeente een derde van de zorgaanbieders via een quickscan, en waar nodig volgt een verdiepend kwaliteitsonderzoek. Arnhem heeft ook besloten alle inspectierapporten van de GGD openbaar te maken. Op de site van de Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden waar de GGD onder valt, is te lezen dat er dit jaar vier inspecties zijn gedaan.

Waar Arnhem nog aan het begin van dit verbeterproces staat, is de gemeente Almelo inmiddels een voorbeeldgemeente. Deze gemeente heeft de afgelopen jaren hard gewerkt om het toezicht zo goed mogelijk dicht te timmeren om zorgcowboys te kunnen weren.

Dat beleid begint nu vruchten af te werpen, aldus wethouder Eugène van Mierlo. Follow the Money interviewde Van Mierlo over de vooruitstrevende aanpak van zorgcowboys waar de gemeente Almelo de afgelopen jaren in investeerde. Met acht voltijdmedewerkers verdeeld over de afdelingen contractmanagement en toezicht en handhaving, en de Sociale Recherche Twente, werkt Almelo aan een systeem dat dubieuze zorgbedrijven opspoort en beter nog, weert bij de poort. De gemeenteraad keurde dit jaar bovendien een voorstel goed waarmee de strenge regels die Almelo voor zorgaanbieders met een contract stelt, ook gaan gelden voor pgb-aanbieders.

Het interview met Eugène van Mierlo is komende week te lezen op Follow the Money.

Zicht op besteding van zorggeld

Uitgebreid data-onderzoek van Follow the Money en KRO-NCRV’s Pointer en Reporter Radio wijst uit dat een groep zorgbedrijven erin slaagt om structureel torenhoge winsten te behalen. Dat onderzoek leverde een lijst op van 97 bedrijven die samen in een jaar tijd ruim 51 miljoen euro winst maakten; zij hielden gemiddeld eenvijfde van hun omzet over. Hebben toezichthouders zitten slapen? Kijk vanavond om 21.35 uur op NPO2 naar de uitzending van Pointer over dit onderwerp.

Advies van ons nodig?

Heeft u advies of juridische bijstand nodig?
Neem dan contact met ons op!
Bel 030 272 45 00

Contact opnemen
U gebruikt een verouderde browser!

Werk uw huidige browser bij naar de laatste versie. Update mijn browser nu

×